Това е извадка от статия на гл. ас. д-р Ивайло Стайков, в която се разглежда практика на конституционния съд на България*.
Конституционният съд е имал възможността да прилага конвенции на МОТ по повод упражняването на две от конституционните си правомощия – при произнасяне по искане за установяване на противоконституционност на закон и при произнасяне за съответствие на законите с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна.
Пред КС са били оспорени като противоконституционни, респ. като несъответстващи на разпоредби от конвенциите на МОТ, разпоредби на закони, които по своята правно-отраслова принадлежност са трудови или осигурителни. Има и случаи, когато КС прилага конвенции на МОТ и при оспорване на други по характер закони, но конкретните законови разпоредби са свързани с упражняването на основни социално-икономически (трудови и осигурителни) права.
При искане за обявяване на противоконституционност на законова разпоредба, вносителите на искането често го обосноват не само с противоречие с конкретна конституционна норма, но и извеждат доводи от международни актове, в случая – конвенции на МОТ, без предмет на конституционното дело да е искане за произнасяне за съответствие на оспорените законови разпоредби с общопризнатите норми на международното право или с международните договори.
Изложението следва хронологията на постановените от КС решения, в които има прилагане или позоваване на конвенции на МОТ. Въз основа на анализа са направени съответните правни изводи.
І. Действащата Конституция на Република България от 1991 г. за първи път в историята на българския конституционализъм изрично уреди съотношението между международното и вътрешното право, като в чл. 5, ал. 4 възприе подхода, че ратифицираните, обнародвани и влезли в сила за България международни договори стават част от вътрешното право именно като международни договори и имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат.
Измежду многобройните универсални, регионални и двустранни договори, по който България е страна и са влезли в сила за нея, са и конвенциите на Международната организация на труда (МОТ), като специализирана международна организация на ООН.
Конституционният съд (КС) е имал възможността да прилага конвенции на МОТ по повод упражняването на две от конституционните си правомощия – при произнасяне по искане за установяване на противоконституционност на закон (чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо Конст.) и при произнасяне за съответствие на законите с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна (чл. 149, ал. 1, т. 4, предл. второ Конст.).
Пред КС са били оспорени като противоконституционни, респ. като несъответстващи на разпоредби от конвенциите на МОТ, разпоредби на закони, които по своята правно-отраслова принадлежност са трудови или осигурителни.
Има и случаи, когато КС прилага конвенции на МОТ и при оспорване на други по характер закони, но конкретните разпоредби са относими към тези два правни отрасъла. Оспорените в този случай законови разпоредби са свързани с упражняването на основни социално-икономически (трудови и осигурителни) права. Но практиката на КС, отразена в неговите решения и определения, е от значение във връзка с разискваната тема, и в един друг аспект.
При искане за обявяване на противоконституционност на законова разпоредба, вносителите на искането го обосноват не само с противоречие с конкретна конституционна норма, но и извеждат доводи от международни актове, в случая – конвенции на МОТ, без предмет на конституционното дело да е искане за произнасяне за съответствие на оспорените законови разпоредби с общопризнатите норми на международното право или с международните договори.
Това говори за нарасналото през годините правно съзнание по отношение на прилагането на международните договори и за възприемането на държавата ни като неделима част от световния правов ред. Анализът на настоящото изложение следва хронологията на постановените от КС решения, в които има прилагане или позоваване на конвенции на МОТ.
ІІ. 1. Първото по време решение на КС във връзка с разглежданата проблематика е № 8 от 1992 г. по к. д. № 7 от 1992 г., докладвано от конституционния съдия Николай Павлов.
Конституционният съд е сезиран с искане на 49 народни представители от 36-то Народно събрание за установяване противоконституционност на § 9 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за банките и кредитното дело (ЗБКД) (обн., ДВ, бр. 25 от 1992 г.).
Съгласно разпоредбата "не могат да бъдат избирани в ръководните органи на банките и не могат да бъдат назначавани по чл. 7 лица, които през последните 15 години са били избирани в централните, областните, окръжни, градски и общински ръководни органи на БКП, ДКМС, ОФ, Съюза на активните борци против фашизма и капитализма, Българските професионални съюзи и БЗНС или са били назначени на ръководна щатна длъжност в ЦК на БКП, както и служители, платени или неплатени сътрудници на Държавна сигурност. Това ограничение се прилага за срок от 5 години”.
Това е една от първите лустрационни правни норми, които се приемат в българското законодателство в годините на прехода от тоталитарно към демократично общество.
Вносителите на искането твърдят, че разпоредбата на § 9 ПЗР ЗБКД противоречи на чл. 6, ал. 2 Конст. и на международни норми и договорености по ратифицирани от нашата страна по конституционен ред международни договори по правата на човека, и по-специално на чл. 2, ал. 2 и чл. 25 от Международния пакт за гражданските и политическите права от 1966 г. и на Конвенция № 111 на МОТ относно дискриминацията в областта на труда и професиите от 1958 г.
В кратките си мотиви Конституционният съд приема, че оспорената законова разпоредба противоречи на чл. 6, ал. 2 и 48, ал. 3 Конст.
В разпоредбата на § 9 ПЗР ЗБКД става дума за ограничаване на правото да се заема ръководна длъжност в ръководните органи на банките, което по смисъла на чл. 1 от Конвенция № 111 на МОТ е дискриминация при достъпа до определена професия.
Текстът противоречи и на чл. 2, ал. 2, чл. 6, ал. 1 от Международния пакт за икономическите, социалните и културните права (МПИСКП) и на чл. 2 и 25 от Международния пакт за гражданските и политическите права (МПГПП).
Конституционният съд специално подчертава, че съгласно чл. 5, ал. 4 Конст. МПГПП, МПИСКП и Конвенция № 111 на МОТ, щом са ратифицирани, влезли в сила и обнародвани, са част от националното ни право, а с това е признат и приоритетът им във вътрешното ни право.
2. Следващото по хронология решение на КС от значение за предмета на настоящото изложение е № 1 от 1993 г. по к. д. № 32 от 1992 г., докладвано от конституционния съдия Милена Жабинска.
Производството е образувано по искане на президента на републиката за установяване на противоконституционност на Закона за временно въвеждане на някои допълнителни изисквания към членовете на ръководствата на научните организации и Висшата атестационна комисия (обн., ДВ, бр. 104 от 1992 г.) .
Това е един от т.нар. лустрационни закони, които навремето предизвикаха широк отзвук не само в научните и преподавателски среди, но и в цялото българско общество. Конституционният съд не уважи и отхвърли направеното искане за обявяване на противоконституционност на закона.
Но факт е, че този закон просъществува в правната действителност само две години и три месеца и беше отменен (обн., ДВ, бр. 29 от 1995 г.).
3. По повод искане на президента на Република България за задължително тълкуване на чл. 50 от Конституцията във връзка с възможността чрез закон определени категории работници и служители да бъдат лишени от правото на стачка, КС се е произнесъл с реш. № 14 от 1996 г. по к. д. № 15 от 1996 г.
Предмет на конституционното дело е и второ искане на президента за обявяване на противоконституционността на чл. 16, т. 4 и 6 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове (ЗУКТС) (обн., ДВ, бр. 21 от 1990 г.; изм. и доп.). С атакуваните законови разпоредби не се допуска стачка в производството, разпределението и снабдяването с електроенергия; в съобщенията; в здравеопазването; в системата на Министерството на народната отбрана, войските на другите ведомства, както и на съдебните, прокурорските и следствените органи.
По това конституционно дело няма пряко позоваване и прилагане на разпоредби от конвенции на МОТ. То се посочва в настоящото изследване по повод на това, че КС се позовава на практиката (без да се указва конкретно каква е тя) на контролните органи на МОТ като аргумент в подкрепа на становището си за възможните ограничения на правото на стачка.
Като тълкува чл. 50 Конст., КС приема, че има хипотези на изключителни случаи, в които правото на стачка може да бъде ограничено със закон с оглед разпоредбата на чл. 57, ал. 2 Конст., за да се гарантират живота, сигурността и здравето на населението. Определянето на тези изключителни случаи в закона не може да обезсмисли самото право на стачка и всеки конкретен случай подлежи на контрол за конституционосъобразност от КС.
Тълкуването на действителната воля на конституционния законодател, вложена в чл. 50 Конст., не може да бъде изолирано от разпоредбата на чл. 57, ал. 2 от същата и други конституционни текстове, гарантиращи живота, сигурността и здравето на гражданите. Навежда се довод, че и МПИСКП (обн., ДВ, бр. 43 от 1976 г.), по който България е страна (ратифициран е с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г. – обн., ДВ, бр. 60 от 1970 г.), задължава държавите – страни по него, да осигурят правото на стачка на работниците и служителите.
Същевременно обаче в чл. 8, т. 2 изрично се сочи, че това не може да възпрепятства налагането на законови ограничения при упражняването на правото на стачка във въоръжените сили, полицията и държавната администрация. Като допълнителен аргумент се посочва, че критерии като "опасност за живота, сигурността и здравето на хората" са залегнали и в практиката на контролните органи на Международната организация на труда, които следят за ограниченията на правото на стачка за защита на икономическите и социалните интереси на работниците и служителите.
За съжаление този довод не е развит достатъчно в решението на КС, което би обогатило правната му аргументация.
...
6. На 19 март 1998 г. по искане на главния прокурор е образувано конституционно дело за установяване противоконституционността на чл. 360, ал. 2, т. 2 от Кодекса на труда в редакцията, създадена със Закона за изменение и допълнение на Кодекса на труда (ЗИДКТ) (ДВ, бр. 2 от 1996 г.). Конституционният съд се произнася с реш. № 11 от 1998 г. по к. д. № 10 от 1998 г., докладвано от конституционния съдия Георги Марков.
Това е едно от конституционните дела, предмет на което е оспорване на разпоредба от трудов закон. Разпоредбата на чл. 360, ал. 2, т. 2 КТ към онзи момент изключва възможността да се разглеждат от съдилищата спорове относно освобождаване от работа на определени отговорни служители в Министерския съвет; министерства, комитети, агенции и други централни ведомства; в звена, подчинени на министерства и други ведомства, и в областните администрации.
Въпреки че искането е за обявяване на противоконституционност, а не за противоречие на разпоредбата с международен договор, наред с посочването на конституционните текстове, на които противоречи разпоредбата от КТ, Конституционният съд излага доводи, които черпи от международноправната уредба.
Съдът се позовава на чл. 8 от Всеобщата декларация за правата на човека на ООН, според която на всеки гражданин е призната възможност за ефективно възстановяване на правата му от компетентните национални юрисдикции; на чл. 14, т. 1 МПГПП, където е уредено основното право на всяко лице при оспорване на правата и задълженията му в граждански процес на справедливо и публично разглеждане на делото от компетентен, независим и безпристрастен съд, установен със закон; на чл. 6, т. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи относно правото на гражданите на справедливо правосъдие, като основно право на човешката личност.
Конституционният съд се позовава и правилно прилага за случая и разпоредбата на чл. 2 от Конвенция № 111 на МОТ, съгласно който страната ни е задължена да поощрява равенството във възможностите и в третирането в областта на труда и професиите, за да се премахне всякаква дискриминация в тази област.
8. По повод на искане на 57 народни представители от 38-то Народно събрание, направено на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 Конст., за установяване на противоконституционност и на несъответствие с общопризнатите норми на международното право и с международни договори, по които Република България е страна, на разпоредбата на чл. 17, ал. 5 от Закона за уреждане на колективните трудови спорове, КС съд се произнася с реш. № 27 от 1998 г. по к. д. № 20 от 1998 г., докладвано от конституционния съдия Александър Арабаджиев. Съгласно оспорената разпоредба решението на съда по иск за установяване незаконността на обявена, започнала или завършила стачка е окончателно и се съобщава незабавно на страните.
Според съображенията, развити в искането, невъзможността за по-нататъшно апелативно и касационно обжалване лишава от достатъчна съдебна защита реализацията на основни конституционни права, отнема се възможността на Върховния касационен съд да изпълнява конституционното си задължение по чл. 124 Конст. и води – в крайна сметка – не само до накърняване правната защита на правото на стачка (чл. 50 Конст.), но и на защитата на правото на труд (чл. 16 и 48 Конст.), на чието реализиране служи правото на стачка, както и на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 Конст.).
Същевременно в искането се поддържа, че посочената разпоредба противоречи на общопризнати норми на международното право (чл. 7, 8 и 10 от Всеобщата декларация за правата на човека), както и на международни договори, по които България е страна (чл. 8, ал. 1, б. "d" от МПИСКП; Конвенция № 87 на МОТ за синдикалната свобода и закрилата на правото на синдикално организиране от 1948 г. и Конвенция № 98 на МОТ за правото на организиране и на колективно договаряне от 1949 г.; чл. 6 и 11 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи).
След обстойна мотивация, КС намира, че искането за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 17, ал. 5 ЗУКТС е неоснователно и го отхвърля.
...
ІІІ. От направения в текста анализ на прилагането на конвенциите на МОТ в близо двадесетгодишната практика на КС могат да се направят следните правни изводи.
1. Конституционният съд е имал неднократни поводи при разглеждане на конституционни дела да приложи конвенции на МОТ, като във всички тези случаи е ставало въпрос за контрол за конституционосъобразност, респ. за съответствие с международни договори, на трудовоправни или осигурителноправни норми, които дават правна уредба на трудови и осигурителни права на гражданите.
2. Конституционният съд прилага конвенциите на МОТ като търси в техните разпоредби аргумент за противоконституционност на атакувана пред него законова разпоредба. Принципната допустимост на този подход беше посочена по-горе в изложението. В повече случаи противоречието между оспорената разпоредба с конвенция на МОТ се посочва още в искането на вносителите. Но има и решения, в които КС сам се позовава на една или друга разпоредба от конвенция на МОТ.
3. Конституционният съд прилага конвенции на МОТ при направено искане за установяване на несъответствие на законова разпоредба с международни договори, по които Република България е страна. В повечето случаи самите вносители посочват, че сред тези международни договори е и конвенция на МОТ, а в други случаи самият КС стига до този извод. Обикновено в самото искане се съдържат по същество две искания – КС да упражни и двете си правомощия по чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 Конст. – установяване на противоконституционност на атакуваната разпоредба и на несъответствието й с общопризнатите норми на международното право и с международни договори, по които Република България е страна.
4. Когато става въпрос за оспорване пред КС на трудовоправна или осигурителноправна норма, вносителите на искането и другите конституирани заинтересовани страни по принцип извеждат своите доводи в подкрепа на тезите си от разпоредби на конвенциите на МОТ. Въпреки, че не във всички случаи се посочват относимите конвенции, показателен е фактът, че тези многостранни международни договори се познават, както и стремежът те да се прилагат на практика, което между другото следва и от чл. 5, ал. 4 Конст. Като стастистически факт трябва да се отбележи, че най-често прилагана е Конвенция № 111 на МОТ относно дискриминацията в областта на труда и професиите от 1958 г. Това е, защото българското общество по традиция е нетолерантно към всякакви прояви на дискриминация, и особено ако тя се въвежда чрез закон.
5. Конституционният съд правилно и удачно (с малки изключения, които се посочиха в изложението) прилага различните конвенции на МОТ. Тази положителна практика следва да се привества и да се насърчи, тъй като изминалите години показаха, че решенията на КС имат значим обществен отзвук, който недвусмислено потвърждава неговата голяма роля за утвърждаване на принципите на правовата, демократична и социална държава.
Забележки:
1. Статията е съобразена с действащото българско законодателство, административната и съдебна практика към 1 ноември 2010 година.
2. Статията е публикувана в списание „Съвременно право”, 2010, бр. 6, с. 27-54.
